2.3. Межбюджетные отношения

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаи­мосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами госу­дарственной власти Российской Федерации, органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соот­ветствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по оп­ределенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Фе­дерации;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Феде­рации, равенства бюджетных прав муниципальных обра­зований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспе­ченности субъектов Российской Федерации, муници­пальных образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаи­моотношениях с федеральным бюджетом, равенства ме­стных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюд­жетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ — в мест­ные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюд­жетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государствен­ных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Бюджетным кодексом РФ (ст.48) установлено, что при рас­пределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Во второй половине 90-х годов примерное распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы в Российской Фе­дерации характеризовалось следующими данными (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ (%)

Консолидированный бюджет РФ                                                   100

Федеральный бюджет РФ                                                                 45-55

Консолидированные бюджеты субъектов РФ из них:               55-45

Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты)    20-25

Местные бюджеты в том числе:                                                     25-20

Городские бюджеты                                                                                          16-20

Районные бюджеты                                                                                           7,5-8

Поселковые бюджеты                                                                                       0,5-0,7

Сельские бюджеты                                                                                             1-1,3

Распределение главных бюджетных налогов между звеньями бюджетной системы иллюстрирует табл. 2.2.

Таблица 2.2. Распределение основных налогов между Федеральным, региональными и местными бюджетами России (%)

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь со­ответствующие доходы.

Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на по­стоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые дохо­ды, определенные нормативными актами, а также безвозмезные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения вы­полнения возложенных на региональные и местные органы вла­сти функций, экономического и социального развития террито­рий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регули­рования передаются регулирующие доходы.

Регулирующие доходы бюджетов — это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы от­числений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюд­жетной системы Российской Федерации, который передает ре­гулирующие доходы.

К регулирующим доходам территориальных бюджетов отно­сятся также трансферты — средства, поступающие из федераль­ного и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительст­вом методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются до­тации, субвенции и субсидии.

Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвоз­мездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае неце­левого использования субвенций и субсидий и нарушения сро­ков их использования сумма их может быть востребована орга­нами власти, выдавшим эти средства.

Субсидия — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на усло­виях долевого финансирования целевых расходов.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как ме­тоды наделения финансовыми ресурсами территориальных бюд­жетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стиму­лирующих свойств, они создают у местных администраций иж­дивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных ад­министраций, снижает их воздействие на экономические про­цессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финан­совый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, суб­венций и субсидий, полностью исключить их как методы наде­ления территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликви­дации дотации этих бюджетов и передаче им в больших разме­рах отчислений от неустойчивых источников доходов их поло­жение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассо­вым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит фи­нансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необ­ходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся ус­ловий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование до­ходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить по­крытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выда­вать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным ис­точником формирования доходной базы территориальных бюд­жетов являются средства, полученные из других бюджетов. В по­рядке взаимных расчетов часть средств передается из выше­стоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах. Так, если в 1997 г. в территориальные бюджеты поступило из федераль­ного бюджета 22263 млрд. руб., то передано федеральному бюд­жету 214 млрд. руб. Следовательно, 22049 млрд. руб. осело в до­ходах территориальных бюджетов.

В значительной степени этот вид доходов в последние деся­тилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих дохо­дов этот источник наименее пригоден для обеспечения террито­риальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюд­жетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

Общую схему собственных и регулирующих доходов терри­ториальных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 2.2).

.

Назад