2.4. Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами

Методы распределения доходов между бюджетами менялись в ходе развития бюджетной системы России.

Модели распределения доходов. Для бюджетной системы дорево­люционной России типичной была модель распределения доходов между бюджетами, которую можно назвать горизонтальной. Она ха­рактеризуется тем, что государственный бюджет и территори­альные бюджеты (земские, городские) находились как бы в од­ной плоскости, за каждым бюджетом были закреплены свои на­логи и сборы. При этом финансовая помощь территориальным бюджетам из государственного бюджета была затруднена, так как территориальные бюджеты не входили в государственный бюджет и для такой помощи не было правовых основ. В этих условиях действовала следующая модель формирования терри­ториальных бюджетов:

Р=Д,

где Р - размер доходов;

Д — размер собственных доходов.

Размер бюджетных доходов предопределял размер расходов.

Такая система распределения доходов действовала во многих странах вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость территориальных органов власти всех уровней, так как территори­альные бюджеты формировались за счет собственных налогов. Однако по мере роста бюджетных расходов на общественные ну­жды (образование, здравоохранение, благоустройство населенных пунктов) собственные доходы территориальных бюджетов не мог­ли обеспечивать эти расходы. В то же время не было достаточно действенного и законодательно установленного механизма оказа­ния государством финансовой помощи территориям. Все это от­рицательно отражалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйстве, социальном развитии общества.

Первый шаг в устранении этих недостатков распределения бюджетных доходов был сделан в СССР в 1931 г., когда бюджеты союзных республик были включены в государственный бюд­жет СССР, а работниками Наркомата финансов была создана новая модель распределения общегосударственных доходов. Эту модель можно назвать веерной. Суть ее заключалась в том, что несмотря на существование закрепленных за каждым бюджет­ным звеном налогов, вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В соответствии с принимаемыми законодательными актами сумма мобилизуемого на территории налога по утвер­жденным этими актами нормативам распределялась между цен­тральным бюджетом (союзный бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районным, поселковыми и сельскими).

Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собст­венных доходов стали поступать регулирующие доходы. На ме­стные бюджеты было возложено финансирование подавляющей части общегосударственных расходов, связанных с жизнеобеспе­чением населения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, местной и пищевой промышленности и др.). В свою очередь это предопределило изменение принципа формирования местных бюджетов. Размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся необходимый объем регулирующих доходов. Таким образом, ме­стные бюджеты стали формироваться по следующей модели:

Р=Дс+Др,

где Р — размер расходов;

Дс — размер собственных доходов;

Др - размер регулирующих доходов.

Преимущества этой модели в том, что 1) достигается единст­во источников всех бюджетов, а следовательно, заинтересован­ность и ответственность органов власти всех уровней в развитии экономики на территории как налогообразующей базы; 2) созда­ется механизм оказания финансовой помощи территориям; 3) правительство страны имеет реальные рычаги для регулирования экономического и социального развития территорий.

Преимущества этой модели были настолько очевидны, что она стала применяться позднее во многих странах, в том числе в государствах с рыночной экономикой.

Практически эта модель используется в России в настоящее время и в первую очередь во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов.

Вместе с тем такой способ распределения средств между бюджетами имеет ряд недостатков: 1) низка доля собственных доходов территориальных бюджетов; 2) велик элемент субъек­тивности верхних уровней власти при определении величины отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты, а следователь­но, существует и зависимость от них; 3) такая система способст­вовала развитию иждивенчества отдельных территорий, стре­мившихся больше получить средств из вышестоящих бюджетов, не прилагая усилия к развитию территориальной экономики; 4) велики встречные и неоправданные потоки движения финансо­вых ресурсов сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий; 5) это ведет и к централизации средств в вышестоящем бюджете, к ущемлению территориаль­ных потребностей, к остаточному финансированию социальной сферы и тем самым к противостоянию между центром и терри­ториями.

Работы по совершенствованию механизма распределения средств между бюджетами. Большой вклад в эту работу внес На­учно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) Мини­стерства финансов, в котором многолетние исследования, свя­занные с укреплением местных бюджетов, вел Г.Б. Поляк. В 70— 80-е годы им были разработаны, обоснованы и в дальнейшем реализованы такие меры по совершенствованию межбюджетных отношений, как использование в качестве регулирующего ис­точника платежей из прибыли предприятий союзного подчине­ния, а также введение долговременных, т. е. утвержденных на несколько лет, нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов.

С переходом к формированию местных бюджетов на основе долговременных нормативов отчислений от общегосударствен­ных доходов актуальной стала проблема расчета величины этих нормативов, а следовательно, объективизации всего бюджетного планирования, которое должно было опираться на научно обос­нованные показатели. Для расчета таких нормативов необходи­мо было решение ряда задач.

Прежде всего Г.Б. Поляк предложил разработку системы долговременных социальных нормативов, определяющих уро­вень обеспеченности населения набором благ и услуг. Эти нор­мативы предлагалось рассчитывать дифференцированно для ка­ждого региона с учетом плановых показателей их развития и уровней обеспеченности населения, достигнутых в каждом ре­гионе.

Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных расходов на со­держание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых предприятий.

Далее предлагалась следующая модель формирования мест­ных бюджетов.

С помощью социальных и финансовых нормативов должна была определяться нижняя граница размера затрат, которые могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расхо­ды могли быть произведены при условии изыскания в регионах дополнительных ресурсов. Финансирование мероприятий, свя­занных с экономическим и социальным развитием в регионах, предлагалось осуществлять в меру выполнения планов поступ­ления средств в региональные бюджеты и в пределах имеющих­ся у местных органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов. Другими словами, расходная часть местного бюджета должна была определяться на основе плано­вых показателей развития региона и на базе социальных и фи­нансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя. Темпы роста этих расходов не должны были превышать темпы роста доходов, аккумулируемых в государственный бюджет на терри­тории региона.

Для повышения роли и ответственности местных органов власти за результаты экономического и социального развития им предлагалось предоставить права самим определять направ­ления использования бюджетных средств, а в целях повышения заинтересованности в более эффективном использовании средств оставлять в их распоряжении неиспользованные ассиг­нования. Кроме того, для усиления гарантированности расходов местных бюджетов, а также для укрепления финансовой базы местной администрации и обеспечения стабильности финанси­рования плановых мероприятий в рамках местных бюджетов всех уровней надо было создать резервные фонды.

Таким образом, на основе механизма бюджетного регулиро­вания, дифференцированных нормативов отчислений от обще­государственных доходов и платежей в местные бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивался гарантированный минимум доходов местных бюджетов. Тем са­мым гарантировалась в определенной мере социальная защи­щенность населения каждой административно-территориальной единицы.

Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на общерегиональные цели предусматривалось создание внебюд­жетных фондов экономического и социального развития с от­крытием для них в банках отдельных счетов и субсчетов для фи­нансирования целевых программ и отдельных мероприятий.

Для углубления хозрасчетных отношений и развития прин­ципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании их бюджетов Г.Б. Поляк предлагал подойти с принципиально новой позиции. Он считал, что целесообразно отказаться от раз­деления доходов местных бюджетов на собственные и отчисле­ния от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территори­альному принципу формирования и распределения государст­венных бюджетных доходов.

Для технического осуществления этого принципа им в 1986 г. была разработана, а затем представлена на обсуждение Научно-методологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных бюджетов, которая позже получила условное название «котловая» или «одноканальная» и была включена в концепцию перевода на новые принципы хо­зяйствования ряда регионов.

Суть этой модели заключается в следующем. Все платежи в бюджет предприятий и организаций союзного, республикан­ского и местного подчинения, государственные и местные на­логи, все бюджетные доходы, мобилизуемые в регионе, должны направляться на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного бюджета СССР. С этого счета по утвержден­ным Верховным Советом СССР долговременным нормативам банк распределяет средства между союзным бюджетом и бюдже­том союзной республики независимо от воли предприятий и органов управления всех уровней. Для нижестоящих бюджетов норматив утверждается Верховным Советом союзной республи­ки, сессиями областного, районного Совета народных депутатов.

Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин вы­ступали плательщиками одновременно в союзный, республикан­ский и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый террито­риальный бюджет должны были получать свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет СССР на территории региона, т. е. от территориальных бюджетных до­ходов (ТБД).

С внедрением такого принципа распределения ТБД теряло смысл и разделение предприятий на союзные, республиканские и местные.

Формирование территориального бюджета на основе указан­ного принципа теснее связывало его с результатами экономиче­ского развития региона, позволяло уже на этапе бюджетного планирования соизмерять размер территориальных доходов с доходами территориального бюджета, реальнее планировать рас­ходы бюджета, определять направления выявления резервов в региональной экономике. Повышались заинтересованность и ответственность союзных, республиканских и местных органов власти за конечные результаты экономического развития всех предприятий, территорий, так как источником всех бюджетов будет общий ТБД.

В ходе перестройки механизма формирования бюджетов должен был быть решен ряд вопросов, в том числе и такой: ко­му должен быть установлен пятилетний норматив отчислений от ТБД? Предлагались следующие варианты:

1) норматив отчислений в процентах от общей суммы ТБД устанавливается для территориального бюджета, оставшаяся часть направляется в вышестоящие бюджеты;

2) по установленным нормативам в процентах от общей сум­мы ТБД средства направляются в вышестоящие бюджеты, ос­тавшаяся часть — в местный бюджет;

3) в каждый из вышестоящих бюджетов направляется твердо зафиксированная абсолютная сумма ТБД, оставшаяся часть — в местный бюджет.

Далее предлагалось, что для повышения ответственности и заинтересованности нижестоящих территорий в конечных ре­зультатах хозяйственной деятельности всех предприятий более приемлемыми были второй и третий варианты, когда территори­альные бюджеты формировались бы на основе остаточного принципа распределения ТБД после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде своеобразного налога с территории.

Третий вариант интересен был не только для нижестоящих территорий, которым он давал максимальные возможности для выявления внутрирегиональных резервов, но и для вышестоя­щих, так как фиксированный норматив обеспечивал гарантиро­ванные объемы средств их бюджетов.

Необходимо было также определить, единый или дифферен­цированные нормативы следует применять. Если установить еди­ный для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу сложившихся уровней экономического и социального разви­тия у части территорий бюджет, сформированный по этому нор­мативу, мог быть меньше достигнутого, а у части — больше. Для устранения этих противоречий предлагалось несколько путей:

1) возможно выделение из вышестоящих бюджетов дотаций и субвенций тем территориям, в бюджете которых будет недос­таточно средств для финансового обеспечения социальных нор­мативов;

2) территории, у которых в результате применения единого норматива отчислений от территориального дохода будет выяв­лено в процессе планирования бюджетов средств больше, чем необходимо для удовлетворения социальных нормативов, долж­ны перечислить эти средства в вышестоящий бюджет;

3) для регулирования бюджетов союзных республик предла­галось создание межреспубликанского фонда финансовой по­мощи. Формироваться он мог за счет отчислений от территори­ального дохода каждой республики. Для всех республик устанав­ливался единый норматив отчислений в этот фонд от ТБД. Вы­деление республикам средств из этого фонда определялось Вер­ховным Советом СССР с учетом не только потребности каждой республики, но и ее вклада в национальный доход страны. Средства, спланированные республикой по единому нормативу отчислений от ТБД и превышающие ее потребность для удовле­творения по социальным нормативам, перечислялись в межрес­публиканский фонд.

Определение для всех республик единых нормативов отчис­лений от ТБД в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Со­вета СССР создавали бы более здоровую обстановку в экономи­ческих взаимоотношениях союзных республик, так как устанав­ливались равные обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда. Распределе­ние межреспубликанского фонда Верховным Советом СССР де­лало процесс бюджетного планирования более демократичным и гласным, позволяло снизить влияние субъективных факторов на формирование территориальных бюджетов. Этот же принцип должен был использоваться в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.

Предлагалось также составление двух территориальных бюд­жетов — бюджета эксплуатационных расходов и инвестицион­ного бюджета. Социальные нормативы в первую очередь долж­ны были гарантировать поступление средств в бюджет для фи­нансирования эксплуатационных расходов, т. е. средств, необхо­димых для содержания уже действующих предприятий и учреж­дений. Инвестиционный же бюджет должен был формироваться в значительной мере за счет ресурсов, полученных сверх гаран­тированного минимума, т. е. средств, зависящих от конечных результатов хозяйственной деятельности в регионе.

Разработанная Г. Б. Поляком модель формирования местных бюджетов была использована как один из вариантов совершен­ствования в порядке эксперимента финансово-бюджетного ме­ханизма при подготовке концепций перевода на принципы са­моуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской областей, Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпатории и др.

Однако с распадом СССР эта работа была прекращена. В 90-е годы некоторые элементы этой модели (объем территориальных бюджетных доходов, численность населения территории) были использованы при разработке механизма совершенствования межбюджетных отношений.

.

Назад