3.3. Бюджетные права органов местного самоуправления

Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являются законодательные акты, издан­ные в 1991—1997 гг.

1. В Конституции РФ (ст. 132) зафиксировано, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утвер­ждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

2. В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (от 6 июня 1991 г. №1550-1) вопросам местного самоуправления посвящен отдельный раздел. В нем определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюд­жетных и внебюджетных средств, кредитных ресурсов, валютных средств местных органов самоуправления.

В Законе зафиксированы важные положения о том, что ме­стные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство выше­стоящих органов в бюджетный процесс не допускается.

В целях социальной защищенности населения в Законе за­креплено за местными органами власти право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов.

Впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на со­ответствующей территории, местными органами власти состав­ляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.

Впервые в Законе признано право местных органов на соз­дание и использование внебюджетных фондов финансовых ре­сурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финанси­рования общерегиональных мероприятий.

Новые права даны местным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов. Местным органам предоставлены права:

• самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

• в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на со­держание жилищно-коммунального хозяйства, учрежде­ний здравоохранения, народного образования, социаль­ного обеспечения, правоохранительных органов;

• устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; об­разовывать резервные фонды.

3. В Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формирова­нию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в со­ставе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» конкретизированы и развиты права местных органов власти в области финансово-бюджетных отношений. В общих положениях Закона сформулированы новые понятия ми­нимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов, регули­рования финансовых отношений. В нем отражены вопросы:

• определение уровня закрепления доходов, который дол­жен быть не менее 70% доходной части минимальных бюджетов;

• порядок предоставления и использования дотаций и суб­венций;

• принципы определения и утверждения нормативов от­числений от регулирующих налогов;

• распределение доходов между различными видами бюд­жетов.

В Законе регламентируется бюджетный процесс. В отдельном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения про­ектов бюджетов и утверждения бюджетов. Закон определяет права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов. Впервые зафиксировано положе­ние об образовании при рассмотрении разногласий согласитель­ных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти. В Законе регламентируется также исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валют­ных фондов, определены гарантии бюджетных прав местных органов власти, их ответственность за принятые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обращаться в арбит­ражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав.

4. Вопросы, касающиеся местных финансов, отражены в За­коне «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В этом законе все налоги, входящие в налоговую систему Россий­ской Федерации, разделены на три группы:

• федеральные налоги;

• налоги республик в составе Российской Федерации, кра­ев, областей, автономных областей, автономных округов;

• местные налоги.

Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе и местных органов власти, по отношению к соответствующим нало­гам, т. е. право этих органов вводить на подведомственной террито­рии налоги, устанавливать ставки налогов, предоставлять платель­щикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т.д.

5. В Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Мо­скве и Санкт-Петербургу» определены права территорий на по­лучение финансовой помощи в виде целевых субвеций из выше­стоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования субвенций; ответственность за соблюдение этих условий.

6. Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав местных органов самоуправления стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ). В Законе зафиксировано:

1) федеральные органы государственной власти, органы го­сударственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, по­селкам, селам) минимальные местные бюджеты;

2) минимально необходимые расходы местных бюджетов ус­танавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

3) доходная часть минимальных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным за­коном и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, компенсируются органами, принявшими ре­шения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компен­сации средств.

В соответствии с этим Законом население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования местных меро­приятий.

7. Важным этапом в формировании законодательных основ местных финансов стал вышедший 25 сентября 1997 г. Федераль­ный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» (№126-ФЗ). Закон регламентирует порядок формирования и ис­пользования финансовых ресурсов местного самоуправления; финансовых взаимоотношений органов местного самоуправле­ния с органами государственной власти, субъектами хозяйство­вания и финансово-кредитными институтами; разграничения доходов и расходов между бюджетами.

В статье Закона «Местные финансы» впервые определены со­став местных финансов и принципы их формирования. Местные финансы включают средства местных бюджетов, местные вне­бюджетные и валютные фонды, средства, мобилизуемые на фи­нансовом рынке. Формирование и использование местных фи­нансов основывается на принципах самостоятельности этих фи­нансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Важным положением, впервые устанавливаемым Законом, является новый принцип формирования местных бюджетов, суть которого заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стан­дартах и социальных нормах.

В Законе определяется участие органов государственной вла­сти в развитии местных финансов, выражающееся в регулирова­нии местных бюджетов; распределении средств, выделяемых для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями.

Особое внимание в Законе уделяется процессу формирова­ния и исполнения местных бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. В разделе, посвященном ме­стным бюджетам, устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов.

Исходя из необходимости внесения существенных измене­ний в распределение налогового потенциала, создаваемого тру­дом населения муниципальных образований, в Закон включены статьи, в которых регламентируются вопросы формирования до­ходной части местных бюджетов, их взаимоотношений с феде­ральным и региональными бюджетами.

8. Вопросы местных бюджетов нашли отражение в ст. 15 Налого­вого кодекса РФ, где установлены виды местных налогов и сборов.

9. Компетенция органов местного самоуправления в бюд­жетной сфере определена в ст. 9 Бюджетного кодекса, в которой к ведению органов местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений отнесено:

• установление порядка составления и рассмотрения про­ектов местных бюджетов, утверждения и исполнения ме­стных бюджетов, осуществления контроля за их исполне­нием и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отче­тов об исполнении местных бюджетов;

• определение порядка направления в местные бюджета до­ходов от использования муниципальной собственности, ме­стных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

• определение порядка и условий предоставления финан­совой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд

из местных бюджетов;

• определение порядка осуществления муниципальных за­имствований;

• осуществление муниципальных заимствований и управ­ление муниципальным долгом.

Бюджетным кодексом РФ также определены полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные органы мест­ного самоуправления могут вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и устанавливать льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым за­конодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе предоставлять на­логовые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в преде­лах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами. Однако органы местного самоуправления могут определять порядок предоставления отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федераль­ных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом.

Большое значение в бюджетных правоотношениях имеет на­личие прав у территориальных представительных и исполни­тельных органов власти при рассмотрении разногласий по от­дельным показателям их бюджетов. В соответствии со статьей 20 Закона «Об основах бюджетных прав...» 1993 г. они имеют право вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей своих бюджетов. В случае их отклонений вышестоящий исполнитель­ный орган власти обязан совместно с заинтересованным испол­нительным органом составить протокол об имеющихся разно­гласиях. Протокол должен содержать обоснования предложений и обоснование отказа. Для рассмотрения возникающих в связи с отказом разногласий представительный орган образует согласи­тельную комиссию, которая рассматривает спорные вопросы. Окончательное решение принимается вышестоящим представи­тельным органом власти.

Не менее важными в бюджетном процессе являются гарантии бюджетных прав территориальных органов власти.

Эти вопросы также зафиксированы в Законе «Об основах бюджетных прав...». В частности, в ст. 25 Закона определено, что если в ходе исполнения бюджета вышестоящий орган власти при­нимает решение, приводящее к уменьшению доходов или увели­чению расходов бюджета нижестоящего теориториального уровня, то недостающие в связи с этим для сбалансирования минималь­ного бюджета средства компенсируются вышестоящим органом власти, принявшим решение, за счет средств его бюджета.

Такая же ответственность вышестоящего органа власти на­ступает при нанесении ущерба нижестоящему бюджету от при­нятия им решения с нарушением своей компетенции.

В случае непредставления вышестоящим органам власти ис­ходных данных, необходимых для составления проекта бюджета в установленный срок, нижестоящий представительный орган власти может утвердить свой бюджет исходя из нормативов от­числений от регулирующих доходов, утвержденных на текущий год, и в пределах видов доходов, предусмотренных законами Российской Федерации для поступления в соответствующий бюджет.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства установлена в Бюджетном кодексе РФ (ч. IV). В ст. 283 перечис­лены основания для применения мер принуждения за наруше­ние бюджетного законодательства. В их числе:

• неисполнение закона (решения) о бюджете;

• нецелевое использование бюджетных средств;

• неперечисление бюджетных средств получателям бюд­жетных средств;

• неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• несвоевременное перечисление бюджетных средств полу­чателям бюджетных средств;

• несвоевременное зачисление бюджетных средств на сче^а получателей бюджетных средств;

• несвоевременное представление отчетов и других сведе­ний, связанных с исполнением бюджета;

• несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

• несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

• несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

• несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвер­жденным расходам и бюджетной росписи;

• несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Рос­сийской Федерации;

• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

• несвоевременное представление проектов бюджетов и от­четов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить при­нятые бюджетные обязательства, кроме оснований, уста­новленных Бюджетным кодексом;

• несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвер­жденным бюджетным обязательствам;

• финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

• финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвер­жденные лимиты бюджетных обязательств;

• несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказа­ние государственных или муниципальных услуг;

• несоблюдение предельных размеров дефицитов бюдже­тов, государственного или муниципального долга и рас­ходов на обслуживание государственного или муници­пального долга, установленных Бюджетным кодексом;

•               открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Бан­ка России;

•               иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами.

За нарушение бюджетного законодательства Бюджетным ко­дексом предусматриваются следующие санкции:

•               предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджет­ного процесса;

•               блокировка расходов;

•               изъятие бюджетных средств;

•               приостановление операций по счетам в кредитных орга­        низациях;

•               наложение штрафа;

•               начисление пени;

• иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и фе­деральными законами.

Правом применения санкций обладают руководители орга­нов Федерального казначейства. Они имеют право:

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

• списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предос­тавленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

• взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевремен­ный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за поль­зование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действую­щей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

• выносить предупреждение руководителям органов испол­нительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем испол­нении бюджетного процесса;

• составлять протоколы, являющиеся основанием для на­ложения штрафов;

• взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных органи­заций за несвоевременное исполнение платежных докумен­тов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансиро­вания Банка России за каждый день просрочки;

• приостанавливать операции по счетам в кредитных орга­низациях сроком до одного месяца.

Действия органов и должностных лиц органов Федерального казначейства могут быть обжалованы в установленном порядке.

* * *

Финансовое право и в его составе бюджетное право являются важ­ной частью как юридической, так и финансовой науки и практики.

Наиболее крупные работы по этой проблематике издали:

• А.М. Гурвич. Бюджетное право по законодательству РСФСР (1918);

• С.А. Котляревский. Бюджетное право РСФСР (1925);

• М.Д. Загряцков. Бюджетное право местных Советов (1927);

• С.Д. Крылов. Бюджетное право СССР (1928);

• Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова. Бюджетные права местных Со­ветов депутатов трудящихся (1972);

• М. И. Пискотин. Советское бюджетное право (1971);

• В.В. Бесчеревных. Развитие советского бюджетного права (1975);

• Н.И. Химичева. Субъекты советского бюджетного права (1979).

Большой вклад в подготовку законодательных актов по бюджетным правам государственных и местных органов власти внесли заслуженные деятели науки, профессора В.П.Дьяченко, К.Н. Плотников, Г. Б. Поляк, В.М. Родионова, профессора Л. П. Павлова, К.Ф. Шеремет, М.Н. Ходорович.

.

Назад