Статья 13. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Комментарий к статье 13

1. Предусмотренный данной статьей способ защиты давно известен, широко и последовательно применялся в практике арбитражных судов в соответствии со ст. 22 АПК РФ 1992 г. Подведомственность данных дел арбитражному суду предусмотрена ст. 22 АПК РФ 1995 г. Суды общей юрисдикции осуществляют контроль за правомерностью актов, принимаемых госорганами, общественными организациями и должностными лицами в порядке, предусмотренном главой 24.1 ГПК РСФСР. Третейские суды споры в сфере управления, вытекающие из административно-правовых отношений, не рассматривают.

2. Под ненормативными актами, которые могут быть признаны судом недействительными, понимаются предусмотренные п. 2 ст. 8 ГК акты, являющиеся основанием возникновения гражданских правоотношений, т.е. действия - юридические факты, совершаемые государственными органами любого уровня, начиная от Президента РФ, и органами местного самоуправления. Форма акта не имеет значения. Ненормативными актами могут быть распоряжения, постановления, приказы, указания, письма, телеграммы и другие документы, содержащие соответствующее распорядительное действие, касающееся гражданских прав и обязанностей.

3. В арбитражные суды часто обращаются юридические лица по поводу актов, изданных государственными комитетами, министерствами Российской Федерации, комитетами и другими органами управления субъектов Федерации, органами местного самоуправления, например, о недействительности актов Госкомимущества РФ, комитетов по управлению имуществом субъектов Федерации, налоговых инспекций вплоть до Государственной налоговой инспекции РФ, таможенных органов, органов Министерства финансов, указаний Центрального банка РФ, актов руководителей исполнительной власти в регионах.

Пленум Высшего Арбитражного Суда, принимая постановления по важнейшим вопросам деятельности арбитражных судов, неоднократно давал указания по поводу судебного признания недействительными актов государственных и иных органов. В их числе Постановление N 13 от 17 сентября 1992 г. "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности" (Вестник ВАС РФ. 1993. N 1), в котором содержались указания об оценке распорядительных действий Госкомимущества РФ и его органов на местах. В Постановлении от 21 октября 1993 г. N 22 "О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (Вестник ВАС РФ. 1994. N 3) давались указания об оценке решений соответствующих органов о наложении административного штрафа за экологические правонарушения. Соответствующие указания в практике применения ст. 13 ГК РФ даны в совместном Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8.

КонсультантПлюс: примечание.

Постановление Пленума ВАС РФ от 17.09.1992 N 13 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности" утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.1998 N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".

Разъяснения Высшего Арбитражного Суда по наиболее важным вопросам применения в судебной арбитражной практике данного способа защиты содержатся в ряде его информационных писем. В Информационном письме от 20 мая 1993 г. N С-13/ОП-167 (Вестник ВАС РФ. 1993. N 6) указывалось на обязанности арбитражных судов принимать к рассмотрению заявления о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, в которых не указано, на какие конкретно предприятия и организации эти акты распространяются, если такими актами нарушены права заявителя.

О подведомственности арбитражным судам дел о недействительности актов налоговой полиции говорится в Информационном письме от 25 февраля 1994 г. N ОЩ-7/ОП-118 (Вестник ВАС РФ. 1994. N 5). В Информационном письме от 22 марта 1994 г. N С1-7/ОП-169 (Вестник ВАС РФ. 1994. N 7) дано разъяснение по поводу признания недействительными решений антимонопольных органов о включении предприятий в государственный реестр объединений и предприятий-монополистов.

Разъяснения Высшего Арбитражного Суда не носят обязательного характера. Но в силу их авторитетности и правильности по существу широко применяются в судебной арбитражной практике.

3. Суды общей юрисдикции, рассматривая дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, при принятии и исполнении решений руководствуются ст. 239.2, 239.8 ГПК РСФСР. Государственный орган по решению суда обязан устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. Независимо от исполнения госорганом указания суда акт, нарушающий права и свободы граждан, с момента вступления в законную силу решений суда считается недействующим полностью или в части.

Статьи 239.1 - 239.8 были введены в ГПК в связи с принятием Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685). О практике применения данного закона Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление от 21 декабря 1993 г. N 10 "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" (Бюллетень ВС РФ. 1994. N 3).

Субъектом права на обжалование действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц в суд общей юрисдикции являются, как общее правило, граждане. Юридические лица и граждане-предприниматели вправе обращаться в суды общей юрисдикции с жалобами на незаконные действия должностных лиц, нарушающие их гражданские права, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными и иными документами (п. 4 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 18 августа 1992 г. N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам").

4. Кроме ненормативных актов, согласно ст. 13 ГК в случаях, прямо предусмотренных законом, могут признаваться недействительными и нормативные акты.

Такое право предоставлено судам общей юрисдикции Законом об обжаловании за изъятиями, установленными ст. 239.3 ГПК РСФСР. Суды не вправе рассматривать жалобы на индивидуальные и нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; акты, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности РФ, а также те, в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Представляется, что нет оснований для столь разного подхода к применению ст. 13 ГК в части, относящейся к нормативным актам, применительно к судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Необходимо, чтобы таким правом обладали и арбитражные суды.

5. В статье 13 говорится только о ненормативных и нормативных актах, принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления. Однако это не означает, что акты негосударственных органов, нарушающие гражданские права и не соответствующие закону, не могут быть признаны недействительными. Например, акты, издаваемые общественными организациями, органами управления хозяйственных обществ и товариществ, производственных и потребительских кооперативов, их союзов, иных союзов и ассоциаций и др. В соответствии со ст. 12 защита может осуществляться иными способами, предусмотренными законом. В статье 22 АПК установлена подведомственность арбитражному суду возникающих в сфере управления споров о признании недействительными (полностью или частично) актов государственных и иных органов. В Законе об обжаловании, в ст. ст. 239.1 - 239.8 ГПК РСФСР предусмотрено право граждан обжаловать в суд действия и решения общественных организаций и должностных лиц, нарушающие их права и свободы.

Обращает на себя внимание разный подход к этому вопросу в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве. Если АПК называет "иные органы", т.е. дает широкое решение вопроса, то ГПК допускает обжалование только действий и решений общественных организаций и должностных лиц. Желательно расширить права граждан и предоставить им право оспаривать в суде действия и решения не только общественных, но и иных негосударственных органов и организаций.

6. Часть 2 ст. 13 ГК допускает применение наряду с прямо предусмотренными в ней способами защиты также любых иных способов, содержащихся в ст. 12 ГК. В частности, возмещение убытков, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и др. Признание судом недействительным ненормативного или нормативного акта означает, что он не создал юридических последствий с момента его принятия. Даже если госорган или орган местного самоуправления не отменит изданный с нарушением закона акт, заинтересованное лицо вправе его не применять.

.

Назад